南方企业文化宣传网----文章编号:842----加入日期:2009/3/16

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再解“代建制”——政府工程“代建制”的若干实务

　　来源：《深圳建设工程价格信息》

　　《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》和《关于投资体制改革的决定》的先后出台，之于“代建制”，一如催化剂，促进了政府工程“代建制”在部分地区的大力推行。其速之急促，甚有泛滥之虞。笔者以为，“代建制”的目的意义，在于政府意图籍此实现其财政投资绩效最大化的目标。如果盲目激进地推动，恐欲速则不达，甚至有悖于国家提倡"代建制"的初衷。因此，广泛研究"代建制"理论，集中探讨其实践的要务，是十分必要和紧迫的工作。兹就深圳政府工程"代建制"策划安排的若干问题，提呈个人意见和建议，供有关部门和业界参考研讨。
　　
　　 当前政府工程的行政管理背景

　　深圳市政府历来秉承对政府工程严格监管的高度关注和锐意改革的先进理念。《深圳市政府投资项目管理条例》及其相关法规的执行，为政府工程的规范管理和改革提供法律依据和政策环境。政府工程自计划立项、设计管理、招投标、工程施工直至竣工资产移交的全过程，都应在有效的受控状态中进行。政府工程前期计划立项、由市发展与改革部门配合市人大按照程序进行管理，其深度已经深化细化至由专业评审机构对项目概算的严格审批程序。城市规划和工程设计的政府行政管理一直由市规划部门负责，在技术设计和施工图设计阶段，除了规划部门的审核外，交通和水务部门分别管理辖下行业的施工图评审等工作。《深圳市政府投资项目管理条例》对工程实施阶段的招投标、财政支付、施工管理、审计、监察等各个环节的严格监管都赋予了全面完整的定义。理论上，深圳政府工程（除抗灾救险等应急工程）在项目前期阶段都应当达到投资计划明确，工程设计完整的条件。深圳政府工程的财政资金保障是充裕的，尤其是财政集中支付制度的施行和完善，为保证政府工程的顺利进展创造了十分良好的资金条件。

　　因此，项目计划立项和工程设计基本完成，投入项目的资金充分到位，是我们对深圳政府工程“代建制”的行政管理环境的分析结论。

　　“代建制”管理的目标设计

　　如同笔者在本刊04年02期撰文所述，代建管理的目的，是解决以往政府工程普遍存在的投资计划增长、法人责任缺位、业主组织臃肿、投资绩效低下等问题。同时，通过"代建制"的实践，培育政府相关部门对"代建制"项目的管理技术和经验，扶持企业在未来环境中进行工程管理的竞争能力。当前个别政府工程项目的"代建制"实践，应当朝向这个目的来设计目标。简单地说，我们施行“代建制”，应当进行价值工程分析。经济效益上要定量评估，测算和评价"代建制"相对于常规管理方式的实际价值空间，在管理上着意进行政策研究、管理技术、人才资源的积累。在代建项目信息系统的建立运作的基础上，最终通过绩效评估或后评价，衡"代建"之工，量效益之值，为未来"代建制"的大面积推行积累、提供指导意见和操作实务。

　　CM、GC还是PM？

　　目前国际上流行的形形色色的工程投资、管理模式。或多或少地存在着与"代建制"意义趋近、相互融合的因素。笔者认为，以目前深圳政府工程管理的行政环境和资金财力，工程管理CM、施工总承包GC和项目管理PM这三种最被广泛采用的模式可以成为深圳政府工程"代建制"管理的选择。

　　CM(Construction Management)模式一般按照业主（"代建制"项目的政府）委托CM公司，作为承包商进行施工管理，同时影响设计活动，按"成本加利润"结算的方式进行。实际上，CM模式近似于工程总承包管理方式。CM公司与业主紧密而对立的经济合同关系，在界定责任、分配利益和安排风险等方面均有鲜明的立场。其中Fast-Track的组织方式作为CM的显著特点之一，更有利于项目建设工期目标的实现，这也往往是当前"代建制"项目最为迫切的目标诉求。

　　GC(General Contractor)施工总承包商与业主的合同关系较为简明。承包商按照施工图设计完成合同标的建造工作，部分或全部地分包工程内容并承担全部工程的承包商责任，较多地采用固定总价包干LSTK的结算方式。对“代建制”工程而言，GC模式的缺点是它并没有在最大程度上减少业主在项目中的管理责任和事务性工作。

　　PM（Project Management）在"代建制"项目中的应用，近似于国内实施的建设监理制度的再版。PM机构作为业主的咨询服务商，与实施施工管理的承包商并没有直接的合同关系。虽然其咨询服务酬金的结算方式较为简单，但在组织实施工程施工方面缺乏强烈的积极主动性和直接有效的控制能力，尤其是在目前国内PM主体市场并不发育的局面下。

　　笔者个人意见，虽然在合同设计、招投标组织等准备阶段存在更高的要求和难度，CM应该是实施当前“代建制”的更有利的模式。

　　适度开放的市场

　　无限制和有限的竞争性招标、邀请招标甚至议标，都可以在政府工程"代建制"项目发包中被采用。但竞争性招标毕竟最有利于业主在"代建制"项目中以更节省的成本采购到预期的产品。这里所说的成本，除了直接的财务成本，市场公平和工期保障往往是更为重要的政治成本，二者之间既统一而对立。而开放适度的主体市场正是协调这二种成本之间矛盾的有效手段。

　　笔者以为，“代建制”主体市场的适当开放，不妨从在行政管理和社会意识上打破行业之间和专业之间的抵触壁垒着手。长期以来（包括目前），我们在工程项目管理中的行业条块分割的惯性仍然十分显见。施工企业、咨询机构在隶属系统外的市场领域承担工程建设、项目管理业务，一直受到所谓的行业资质、工程业绩、人员资格和机构注册等等软硬限制的困扰；行业之间管理规则有时南辕北辙，大相径庭；投资管理、勘查设计、工程施工和咨询服务之间的专业相互交叉相互融合的局面尚未形成。

　　此种惯性极有可能在政府项目“代建制”管理过程中有意识或无意识地产生作用。从“代建制”节约投资成本和保障工期进度的目标考虑，市场开放的竞争性招标的作用是不言而喻的；更积极的意义是它对缩减行业、专业分割管理的封闭性与潜在承包人市场的开放性之间的经济租金，消除不正常的寻租现象和实现市场公平原则的重要作用。在委托代建人的行业、专业选择上，应当按照选择能力的原则，面向能力相当的大型工程承包商、项目投资公司、咨询顾问机构等各类法人实体或其联合体，进行公平公开公正的竞争。

实行“代建制”的政府工程，常常是建设标准较高、投资规模较大、社会效益明显的重大工程，应当充分估计其政治成本的重要性。因此，在开放市场的同时，目前阶段“代建制”的实践宜相对稳妥谨慎，市场的开放宜适度适当。具体操作中，可以在资格预审条件和技术、商务标书评审规则中，设定投标人企业规模、资格等级、财务状况、人员结构、管理能力、质量体系等级和财务信用等级、履约担保要求等一系列要求、标准进行针对性的有效的控制。

　　风险管理和利益分配的合同安排

　　关于政府业主和"代建制"承包人的风险管理和利益分配的合同协议条款，是“代建制”合同安排的最核心内容，是关乎“代建制”项目目标能否全面实现的最关键因素。

　　我们假设“代建制”项目按照前述的CM模式操作。这种模式在实践操作中，对承包商的风险管理要求相当高。首先，即使是前期准备工作相对较好的项目，其项目投资概算的准确合理程度仍然可能存在不可预测性。如果以此作为竞价评标的基准，或会产生投标人对风险估计不足或有意识压价，导致实际工程进展中的种种困难；或会出现概算高估或投标人保守报价造成合同成本的增加等问题。再则，勘察设计成果的完成度和质量、投标准备时间是否充裕、对“代建制”项目计划目标的理解程度以及代建商与业主和相关政府部门、项目周边环境的公共关系等的因素，都将成为投标、中标代建商需要认真考虑的风险因素。而这些潜在风险相对于“代建制”项目业主，同样关系到"代建制"项目的成败。因此，我们在合同设计中，必须高度重视各种风险因素对“代建制”项目在实施中的影响，处理好业主和代建人各自和共同承担的经济、管理、政治等风险的平衡关系。利益的合理分配同样对“代建制”项目的合同安排工作提出辩证的要求。对于各种利益的态度，政府业主和项目代建人的立场是对立而统一的，最大程度地节省投资和获取利润，是政府业主和代建承包商在经济利益上的对立意图；在提高工程质量和缩短工期的控制目标上，两者的目标又是一致的，都需要经济成本的支持。要达成业主利益和代建人利益双赢的理想结果，就应当在合同具体条款的制订过程中，采用换位思考方法推敲利益关系的均衡，斟酌关于计价结算的合同条款的文字组织。经验案例的参考，数据模拟分析，组织广泛研讨集中意见，都是"代建制"合同管理的有效可性的办法。总之，“代建制”项目的合同安排，应当按照风险与利益对等的原理，综合考虑和均衡处理质量、安全、工期与投资之间的相互关系，以使代建合同成为实现“代建制”项目计划目标的基础。

　　“代建制”是当前国家提倡推进的投资体制改革模式，是涉及行政管理、法律事务、经济合同管理、施工组织管理等多领域的综合课题，是政府工程投资管理的方向"代建制"的推行需要政府、行业和社会的共同关注和积极探索。目前，个别政府工程项目"代建制"审慎认真的探索、积极稳健的实施，得失经验的积累，最终必将成为未来"代建制"广泛推行的奠基石。


文章来源：www.5s886.com

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